国家管辖权是一国行使主权的象征，包括立法管辖权、行政管辖权和司法管辖权。国家是网络空间中的重要主体，理应彰显自己的主权，行使国家管辖权。一国在网络空间行使主权，并不意味着对全球整个网络空间主张管辖权，而主要是对位于该国境内的网络设施、人、数据、行为等行使管辖权，以及在必要的合理范围内主张域外管辖权，这在网络空间的物理、逻辑、应用和社会层面均有所体现。基于网络空间的国家管辖权，国家可以自行制定和执行与网络设施、数据和行为相关的法律法规，对相关纠纷行使司法管辖权。建立在国家主权基础之上的管辖权并不是绝对的，要受到国际法限制。国际法规定国家采取各种形式的管辖权可允许的限度，而国内法则规定国家在事实上行使管辖权的范围和方式。

网络空间中国家管辖权的冲突

领土管辖是国家管辖权的基础，然而，在网络空间中并不存在物理世界中的国家边界。许多国家在立法和司法层面都试图扩张本国的管辖权，对特定事项主张域外管辖，如此就可能产生管辖权冲突。

在个人数据保护制度方面，2018年开始实施的欧盟《一般数据保护条例》（GDPR）指出，在欧盟内部设立的数据控制者或数据处理者对个人数据的处理，无论其实际数据处理行为是否在欧盟内进行，都受该条例管辖；即使数据控制者或处理者不在欧盟设立，如果其向欧盟境内的数据主体提供商品或服务，无论是否有偿，或其对发生在欧洲范围内的数据主体活动进行监控，都应适用该条例，欧盟及其成员国的个人数据保护机构有权对其进行监管。2021年颁布的《中华人民共和国个人信息保护法》指出，在中华人民共和国境外处理中华人民共和国境内自然人个人信息的活动，如果其以向境内自然人提供产品或者服务为目的，或分析、评估境内自然人的行为的，适用该法。由此，同一企业的数据处理活动，有可能同时受到中国和欧盟法律的管辖。

在网络信息内容制度方面，一国法院可以依法要求网络服务提供者删除具有违法性质、侵害他人权益的信息，而关于司法管辖的效力范围则未有定论。欧盟法院在2019年9月至10月前后发布两份存在显著差异的判决。在一起谷歌“被遗忘权”的判决意见中，欧盟法院称，搜索服务提供者不必删除全球各个搜索版本的搜索结果，只需在为欧盟成员国提供的搜索服务版本中履行删除特定搜索结果的义务，但应采取必要的技术措施确保欧盟成员国居民不会通过搜索引擎搜索到特定的网络链接。然而，欧盟法院随后在一起关于脸书的判决中宣称，欧盟成员国法院可以命令提供信息存储服务的网络服务提供者在“世界”（worldwide）范围内删除或屏蔽违法信息，这使欧盟成员国法院的判决具有域外效力。但判决执行面临困难，原因是被欧盟成员国司法机关认定违法的网络信息，在其他国家和地区未必违法。

在数据跨境取证方面，美国国会在“微软公司诉美国”案发生后通过《澄清境外数据合法使用法》（CLOUD Act），赋予美国司法机构强制要求网络服务提供者直接向其提供存储在美国境外的电子数据，而不经所在国当局同意的权力，此举可能与数据存储地国家的法律和司法管辖权相冲突。

2021年9月27日，2021年世界互联网大会“一带一路”互联网国际合作论坛在乌镇召开，为共同推动互联网国际合作、携手构建更加紧密的网络空间命运共同体建言献策。构建网络空间命运共同体理念对网络空间中国家管辖权的冲突与协调具有重要意义。

探索解决网络空间国家管辖权冲突的中国方案

在全球网络空间一体化背景下，如何界定一个国家在网络空间中的国家管辖权的边界、如何处理各国行使管辖权带来的冲突，是国际社会迫切需要解决的问题。在当前缺乏相关国际规则指引的情况下，构建网络空间命运共同体理念具有重要意义。

构建网络空间命运共同体是中国在网络空间国际交流与合作领域倡导的重要理念。从国家主权的角度看，构建网络空间命运共同体理念具有双重含义：首先，坚持尊重网络主权原则，是构建网络空间命运共同体的前提和基础；其次，倡导与实践网络主权，要在国家主权基础上构建公正合理的网络空间秩序，共同构建网络空间命运共同体。命运共同体意味着各成员方休戚与共、利益攸关，一方的行为会影响到其他方的利益。因此，各方都应当遵循共同规则，约束自身行为，维护共同体秩序。唯有如此，每一方的利益才能得到保障。

解决各国在网络空间中国家管辖权的冲突问题，须建立相应的国际法规则。由于在主权国家之上并没有全球中央立法机构或执行机构，世界各国和地区应从构建网络空间命运共同体理念出发，在彼此承认对方网络主权的前提下进行相关谈判，通过双边或多边条约的方式明确各自在网络空间中行使管辖权的边界，以及发生管辖权冲突时的协调机制与国际合作机制。

事实上，主权国家之间的管辖权冲突问题并不只存在于网络空间。经过多年发展，国际社会已经在传统领域形成多项关于解决管辖权冲突、法律冲突和开展司法协助的国际公约。在网络空间领域，各国也可以参照传统的国际司法合作机制并结合互联网与电子数据的特殊性，就构建适用网络空间特点的国际合作机制展开谈判。

在解决主权管辖冲突和开展网络空间国际合作时，对各国主权的尊重，对各国政府维护本国国家安全和公民基本权利利益关切的承认是重要的前提条件。如果各国核心利益得不到维护，则难以开展国际合作。例如，在数据跨境取证方面，美国《澄清境外数据合法使用法》仅规定美国司法机构可以强制要求网络服务提供者提供存储在美国境外的电子数据，但是，对于那些没有与美国签订双边协定的国家的司法机构而言，是否可以强制网络服务提供者提供存储在美国的电子数据，该法案并未给出明确说明。事实上，许多国家本土互联网产业发展较为落后，严重依赖外国大型互联网企业，特别是美国的互联网头部企业，为其提供网络搜索、网络社交等服务。当这些国家的法院出于司法需要，要求大型跨国互联网企业提供相关电子证据时，企业往往会以相关电子数据存储在美国、有可能违反美国法律为由拒绝提供。另外，大规模的数据跨境传输存在国家安全风险隐患，在缺乏有效机制保障国家安全的情况下，一些国家会规范数据出境活动。因此，解决国际间数据跨境传输障碍和境外取证问题，必须对各主权国家关切的国家安全问题予以回应，才有可能达成国际条约。

近年来，许多针对我国公民的电信网络诈骗、针对境内目标的网络攻击和非法信息的制作与提供等违法活动都是在我国境外实施的，许多电子商务活动都是跨境贸易。随着越来越多的中国互联网企业“出海”，越来越多的跨国数据传输和跨国监管问题将浮出水面。我国应坚持构建网络空间命运共同体理念，通过双边或多边合作机制，积极开展国际司法合作，与世界其他国家一道，努力解决网络空间中的管辖冲突与协调问题。

作者：周学峰 北京航空航天大学法学院副院长、教授

来源：《中国网信》2022年第6期